Accesso civico generalizzato… ma senza esagerare

TAR Lombardia, Sez. III, 11/10/2017, n. 1951
L’accesso civico generalizzato non può essere utilizzato in modo disfunzionale rispetto alla finalità di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento dell’amministrazione. Pertanto alle istanze di accesso civico generalizzato si applicano il dovere di buona fede e il divieto di abuso del diritto. Pertanto è legittimo il diniego opposto ad un’istanza di accesso civico generalizzato “massiva” quale quelle rivolta ad ottenere l’ostensione di una serie indeterminata di provvedimenti emessi nel corso di un determinato arco temporale.
FATTISPECIE

Nel caso di specie, il ricorrente aveva presentato al Comune un’istanza di accesso civico generalizzato, tesa ad ottenere copia su supporto informatico «di tutte le determinazioni complete degli allegati emanate nel corso dell’anno 2016 da tutti i Responsabili dei servizi nell’anno 2016», in quanto non pubblicate integralmente dal Comune resistente. Quest’ultimo comunicava il diniego all’istanza, essendo formulata ai sensi dell’art. 5, co. 2, del D.lgs. 14 marzo 2013, era da considerarsi “massiva” e manifestamente irragionevole secondo le Linee Guida approvate dall’ANAC. Successivamente, anche il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza del Comune, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, ai sensi dell’art. 5 comma 7 del D.lgs. 33/2013, respingeva la richiesta di riesame confermando il diniego definitivo.

LE NORME RILEVANTI

L’art. 5 del D.lgs. 33/2013, modificato dal D.lgs. 97/2016, ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto dell’accesso civico a dati e documenti.

“1. L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. 2. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.

Le fattispecie di cui al comma 1 e al comma 2 dell’art. 5 sono diverse: mentre il comma 1 riguarda documenti, informazioni o dati per i quali è previsto l’obbligo normativo della pubblicazione, il comma 2 invece riguarda dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del decreto. La distinzione riguarda l’ambito oggettivo di applicazione dell’istituto, ma non quello soggettivo, potendo “chiunque” esercitare sia l’accesso civico, di cui al primo comma, sia quello c.d. generalizzato, di cui al secondo comma.

La ratio dell’accesso generalizzato è quella di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico. Si tratta di uno strumento che, ad avviso del Collegio non può essere utilizzato in modo disfunzionale rispetto alla finalità di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento dell’amministrazione. La valutazione dell’utilizzo secondo buona fede va operata caso per caso, al fine di garantire – in un delicato bilanciamento – che, da un lato, non venga obliterata l’applicazione dell’istituto, dall’altro lo stesso non determini una sorta di effetto “boomerang” sull’efficienza dell’Amministrazione.

LA DECISIONE DEL TAR

Il Collegio ha rigettato il ricorso in quanto l’istanza di accesso volta ad ottenere “tutte le determinazioni complete degli allegati emanate nel corso dell’anno 2016 da tutti i responsabili dei servizi nell’anno 2016” rappresentava una manifestazione sovrabbondante, pervasiva e contraria a buona fede dell’istituto dell’accesso generalizzato. Si trattava, pertanto, di un’ipotesi di “richiesta massiva” che, così come definita dalle Linee Guida A.N.AC. (Determinazione del 28 dicembre 2016), impone un facere straordinario, capace di aggravare l’ordinaria attività dell’Amministrazione. La richiesta di tutte le determinazioni di tutti i responsabili dei servizi del Comune assunte nel 2016 implica necessariamente l’apertura di innumerevoli subprocedimenti volti a coinvolgere i soggetti controinteressati. Nell’accesso civico generalizzato trovano applicazione il dovere di buona fede e il correlato divieto di abuso del diritto. Quanto al primo, il Collegio ha ricordato come il dovere di buona fede, previsto dall’art. 1175 del c.c., si pone non più solo come criterio per valutare la condotta delle parti nell’ambito dei rapporti obbligatori, ma anche come canone per individuare un limite alle richieste e ai poteri dei titolari di diritti, anche sul piano della loro tutela processuale. Quanto al secondo, il Collegio ha ricordato come l’abuso del diritto si configuri in presenza dei seguenti elementi costitutivi: “…1) la titolarità di un diritto soggettivo in capo ad un soggetto; 2) la possibilità che il concreto esercizio di quel diritto possa essere effettuato secondo una pluralità di modalità non rigidamente predeterminate; 3) la circostanza che tale esercizio concreto, anche se formalmente rispettoso della cornice attributiva di quel diritto, sia svolto secondo modalità censurabili rispetto ad un criterio di valutazione, giuridico od extragiuridico; 4) la circostanza che, a causa di una tale modalità di esercizio, si verifichi una sproporzione ingiustificata tra il beneficio del titolare del diritto ed il sacrifico cui è soggetta la controparte” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V 7 febbraio 2012, n. 656). Alla luce di tali principi, il Collegio è dell’avviso che l’istanza del ricorrente – anche tenuto conto delle precedenti istanze e di quelle successive – costituisca un abuso dell’istituto, in quanto irragionevole e sovrabbondante.

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Informazioni su Giuseppe Bruno

In qualità di praticante avvocato, svolgo da più di un anno attività giudiziale e stragiudiziale nei principali settori del diritto amministrativo e civile, collaborando con studi specializzati e con un'importante società di consulenza internazionale in qualità di praticante avvocato. Ad oggi, mi sono occupato prevalentemente di: - contratti pubblici (appalti, concessioni, project financing); - anticorruzione (redazione di piani anticorruzione, due diligence, checklist); - trasparenza amministrativa (accesso documentale, accesso civico generalizzato/FOIA); - amministrazione digitale (gestione documentale, conservazione sostitutiva); - diritto dell'ambiente; - diritto sanitario. Collaboro dal 2015 con il quotidiano d'informazione giuridica "Norma", presso il quale pubblico quotidianamente articoli e massime sulle principali pronunce di giustizia amministrativa e contabile. Mi sono laureato in Giurisprudenza a luglio del 2016, discutendo una tesi in diritto e regolazione pubblica dell'economia sul tema "Pianificazione e governo delle infrastrutture: il caso ferroviario" (Relatore: Giuliano Fonderico. Correlatore: Marcello Clarich). Appassionato di infrastrutture, trasporti e politiche per il territorio, coordino dal 2015 la community Moovit della provincia di Foggia, occupandomi dell'accuratezza dei dati relativi al trasporto pubblico locale, provinciale e regionale

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